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DA BARCELLONA ALL'UpM

Cabina di Regia e coinvolgimento dei Paesi del Golfo
per non ripetere Barcellona

Le proposte dell’Italia per restituire centralità
all’area euro-mediterranea

spazio

Intervista a Franco Frattini



Franco Frattini
È Ministro degli Affari esteri, incarico che ha già ricoperto dal 2002 al 2004. È stato anche ministro della Funzione pubblica e degli Affari regionali. 
In Europa ha ricoperto l’incarico di vicepresidente della Commissione 
europea e Commissario europeo alla Giustizia, Libertà e Sicurezza.

L’Unione per il Mediterraneo (UpM) rappresenta il tentativo di rilanciare la cooperazione regionale euro-mediterranea, strutturata nel 1995 con un Partenariato - meglio noto come il Processo di Barcellona - tra i Paesi dell’Unione Europea e i Paesi Partner mediterranei. Tale Partenariato ha mirato al rafforzamento del dialogo politico, allo sviluppo della cooperazione economica e finanziaria e all’approfondimento degli scambi sociali e culturali tra le due sponde del Mediterraneo.  Il Processo di Barcellona, tuttavia, ha solo parzialmente risposto alle grandi attese, che avevano accompagnato il suo avvio. Ad oltre un decennio dalla sua istituzione il Partenariato Euromed ha mostrato crescenti limiti nell’affrontare le nuove sfide, determinanti per plasmare il futuro del Mediterraneo in un mondo sempre più globalizzato. Il perdurare del conflitto in Medio Oriente, le difficili relazioni tra alcuni Paesi Partner Mediterranei, un approccio troppo declaratorio e poco pragmatico rispetto ai problemi e una generale mancanza di visibilità delle iniziative intraprese hanno rallentato il processo euro-mediterraneo, rendendo necessaria una sua “rivitalizzazione”.  L’esigenza di una maggiore cooperazione euro-mediterranea non è infatti negli ultimi anni diminuita, ma è divenuta ancora più urgente. Ci troviamo in una fase di grandi cambiamenti, caratterizzata da un crescente dinamismo economico e demografico dei nostri Partner Mediterranei.  Il significativo aumento degli investimenti diretti esteri in questi Paesi, che hanno registrato importanti tassi di crescita del PIL, e il costante incremento dell’interscambio commerciale tra le due sponde confermano la crescente importanza del Mediterraneo sotto il profilo delle molteplici opportunità che si presentano ai nostri popoli. L’obiettivo di porre il Mediterraneo al centro di una regione sempre più integrata dell’economia mondiale rappresenta pertanto una priorità ineludibile, nella prospettiva di farne un’area chiave per la cooperazione e gli scambi. Il percorso virtuoso può essere ispirato al modello spill-over dell’integrazione europea, che ha posto le sue fondamenta sulla dimensione economica per favorire la collaborazione politica, la stabilità e l’incontro tra civiltà. In quest’ottica funzionalista basata sull’esperienza europea, il Presidente Sarkozy ha proposto a fine 2007 la creazione di un’Unione per il Mediterraneo (UpM). L’iniziativa francese, i cui contorni sono stati a lungo vaghi e aperti a differenti sviluppi, aveva incontrato numerose resistenze nel dibattito e nella fase negoziale, protrattosi per quasi un anno prima del Vertice di Parigi. All’inizio ha dovuto superare la riluttanza spagnola verso un progetto che rischiava di “accantonare” l’esperienza del Processo di Barcellona, sottraendo alla Spagna una sorta di “primogenitura” sulla nascita delle relazioni euro-mediterranee. L’Italia aveva per sua parte manifestato delle perplessità sui rischi di duplicazione fra l’esistente Partenariato Euromed con tutti i 27 Stati membri UE e un formato che, nei desiderata di Parigi, avrebbe incluso i soli Stati UE rivieraschi e i Partner mediterranei. Oltre a mettere in difficoltà le istituzioni europee, che tra l’altro gestiscono significative risorse finanziarie, il nuovo formato avrebbe anche comportato l’esclusione di importanti Partner europei. La posizione italiana di riportare l’iniziativa francese nell’alveo comunitario era stata pertanto coerente con il tradizionale impegno volto a riequilibrare il baricentro dell’Unione Europea verso il Mediterraneo. La Germania, anche preoccupata di poter essere esclusa pur essendo uno dei principali attori economici e della cooperazione nella regione, aveva condiviso e sottolineato questi rilievi. Il progetto di UpM aveva quindi ricevuto un primo importante avallo con la Dichiarazione italo-franco-spagnola di Roma (dicembre 2007), che sosteneva l’iniziativa ma si esprimeva in favore di una sua complementarità con il Processo di Barcellona, e poi con l’incontro Sarkozy - Merkel a marzo 2008. A seguito del compromesso, il Consiglio Europeo del marzo 2008 aveva denominato l’iniziativa “Processo di Barcellona: Unione per il Mediterraneo” e incaricato la Commissione UE di elaborare le modalità di attuazione del progetto UpM, in vista del Vertice che si sarebbe svolto a Parigi il 13 luglio 2008. Altro nodo che ha pesato sul decollo dell’UpM è stata la posizione critica assunta dalla Turchia, che ha fin dall’inizio intravisto nell’UpM un disegno, imputato a Parigi, volto a confinarla nel quadro mediterraneo in alternativa al processo di adesione all’UE. Il coinvolgimento dei Paesi arabi nell’esercizio ha a sua volta dovuto affrontare non poche difficoltà, in larga parte legate al timore che la loro adesione all’UpM avrebbe potuto rappresentare una indiretta legittimazione di Israele. L’atteggiamento del Gruppo Arabo è tuttavia evoluto in senso positivo recuperando anche Paesi come la Siria, che dopo un iniziale atteggiamento molto critico verso l’UpM, è stata protagonista del Vertice di Parigi, annunciando in tale occasione l’avvio di piene relazioni diplomatiche con il Libano. L’unico Paese arabo a mantenere una posizione dichiaratamente ostile verso l’UpM è rimasta la Libia, che non perde occasione per attaccare il progetto, considerato da Tripoli “eurocentrico” e “neocolonialista”. Nonostante la complessità dei negoziati che lo hanno preceduto, il Vertice di Parigi, che il 13 luglio 2008 ha riunito i Capi di Stato e di Governo dei Paesi dell’Unione Europea e di tutti i Paesi Mediterranei (con l’eccezione della Libia) inclusi quelli balcanici rivieraschi e il Principato di Monaco, rappresenta un risultato importante, sostanziatosi nell’adozione di una Dichiarazione che pone le basi di una nuova fase della cooperazione euro-mediterranea. Per rispondere alle esigenze della nuova costruzione euro-mediterranea ci siamo adoperati per dotare l’UpM di una struttura politico-istituzionale, che costituisce una forte innovazione rispetto al Processo di Barcellona. Il principio della “co-ownership”, ovvero di un maggiore coinvolgimento dei Paesi della sponda sud nel processo decisionale, è al centro dell’intero disegno UpM. A tal fine la dimensione politico-istituzionale è stata rafforzata rispetto al preesistente quadro euro-mediterraneo attraverso l’introduzione della co-Presidenza, esercitata congiuntamente da un Paese UE e uno della sponda sud, e del Segretariato, incaricato della gestione e della promozione dei progetti UpM. Un maggiore impulso politico alle relazioni euro-mediterranee sarà inoltre fornito dallo svolgimento con cadenza biennale di incontri di Capi di Stato e di Governo, dalla partecipazione a pieno titolo della Lega Araba, dalla formalizzazione del ruolo dell’Assemblea Parlamentare Euro-mediterranea (APEM) nonché delle autorità territoriali, attraverso la creazione di un’Assemblea Regionale e Locale Euro-mediterranea. L’altra principale novità e valore aggiunto dell’UpM è rappresentata dalla particolare enfasi posta sulla componente progettuale, che dovrebbe assicurare l’effettivo salto di qualità della cooperazione euro-mediterranea in una direzione più concreta e pragmatica. Il lancio dei grandi progetti, concordati al Vertice di Parigi, in macrosettori prioritari quali il disinquinamento, le energie alternative, la protezione civile, le autostrade del mare e terrestri, l’istruzione superiore e la ricerca, le PMI, saranno fondamentali per assicurare l’avvento di una nuova e più matura stagione di cooperazione nel Mediterraneo. In questo contesto un altro importante elemento di innovazione dell’UpM è costituito da una maggiore partecipazione del mondo degli affari e del capitale privato nella dimensione progettuale, sulla base di una nuova concezione che intende valorizzare questi fattori dinamici come efficaci antidoti contro i rischi del dirigismo burocratico. Questi presupposti implicano inoltre un orientamento più marcato verso il co-sviluppo dell’intera regione, che vede fra i suoi principali attori il Sistema Italia. La seconda importante tappa per la realizzazione dell’UpM è stata la Conferenza dei Ministri degli Esteri Euro-mediterranei, svoltasi a Marsiglia il 3-4 novembre 2008. A Marsiglia è stato possibile trovare una soluzione alle principali questioni che erano rimaste aperte in occasione del Vertice di Parigi, in particolare in relazione sia alla partecipazione della Lega Araba, cui è stata garantita la presenza a tutti gli incontri UpM a tutti i livelli, sia alla sede e alle strutture direttive del Segretariato. La sede del Segretariato è stata attribuita a Barcellona e questo ha implicato l’assegnazione della posizione di Segretario Generale alla sponda sud. Il Segretario Generale sarà affiancato da cinque co-Segretari Generali, espressi da Italia, Grecia, Malta, Israele e Autorità Palestinese. L’istituzione del Segretariato, prevista entro la primavera del 2009, dovrebbe garantire in tempi rapidi il pieno passaggio alla fase attiva e progettuale dell’UpM. L’esito positivo della Ministeriale di Marsiglia non è riuscito tuttavia a dissipare completamente alcune ombre, che in prospettiva potrebbero rallentare la realizzazione dell’UpM. Partendo da questa analisi l’Italia ha espresso preoccupazione e attirato in più occasioni l’attenzione su alcune incognite che incombono sul disegno complessivo dell’UpM. In primis, la sua eterogeneità e il suo formato, che con 43 membri è ancora più ampio rispetto al vecchio Partenariato, rendono assai complessi i meccanismi di raggiungimento del consenso e impongono costantemente l’adozione di formule di compromesso che rallentano il processo decisionale. La composizione delle diverse anime - europea, araba, israeliana, turca, balcanica - dell’UpM richiederà rinnovato impegno e sforzi notevoli. La recente crisi di Gaza ha immediatamente riproposto i problemi di fondo del Processo di Barcellona, mostrando quanto sia difficile lo sviluppo di tale cooperazione. L’Italia, prefigurando questi scenari, si è ripetutamente espressa in favore di un “nucleo duro” euro-mediterraneo, simile ai formati informali del Dialogo 5+5 e del Forum Mediterraneo, idonei a dare impulso e approfondire la cooperazione attraverso progetti di comune interesse, sulla base del principio delle “geometrie variabili”. Il compromesso di Marsiglia sul Segretariato ha messo in evidenza queste difficoltà. La designazione di rappresentanti di Israele e Autorità Palestinese ai Vertici del Segretariato, pur rappresentando una positiva conferma del principio di co-ownership che ispira l’UpM, rischia di trasformare il Segretariato in un organismo troppo “politicizzato” e di non facile funzionamento. Un altro elemento di criticità per il futuro dell’UpM è la questione del suo finanziamento, che non potrà contare soltanto sul limitato budget mediterraneo dell’UE, ma dovrà fare anche riferimento alle istituzioni finanziarie internazionali, ai Fondi Sovrani, alle cooperazioni bilaterali, al capitale privato e alle risorse dei Paesi non UE. In questo quadro si pone in prospettiva la questione del coinvolgimento nell’UpM dei Paesi del Golfo, che potrebbero contribuirvi in maniera rilevante sul piano finanziario. Il frequente riferimento alle risorse finanziarie del Golfo come fondamentale strumento di “diversificazione del portafoglio” ha peraltro lasciato tuttora inevasa la definizione di formule di raccordo, che garantiscano ai Paesi del Golfo qualche flessibile forma di partecipazione alle attività UpM. L’Italia, consapevole di queste criticità, ha concentrato la sua azione in ambito UpM soprattutto sulla componente progettuale, che riteniamo costituire il suo autentico valore aggiunto. Ci siamo fatti in primo luogo promotori di alcune iniziative destinate a favorire una maggiore partecipazione del mondo degli affari e del capitale privato per la realizzazione dei grandi progetti varati al Vertice di Parigi. La Conferenza Euro-mediterranea di Marsiglia dello scorso novembre ha avallato la nostra iniziativa di ospitare a Milano, su base annuale, un Forum Economico che offra un’opportunità di incontro e discussione in un quadro informale a Ministri economici, mondo della finanza, imprenditori, esperti di alto livello, per favorire la promozione di grandi progetti. Il Forum Economico di Milano, che svilupperà il portato di esperienze e collaborazioni sviluppate nelle sei edizioni del Laboratorio Euro-mediterraneo organizzato dalla Camera di Commercio di Milano, intende divenire uno strumento innovativo, parallelo ai meccanismi istituzionali che stiamo mettendo a punto per l’UpM e in grado di imprimere una forte carica dinamica al rilancio della cooperazione economica euro-mediterranea.  Il Forum di Milano nel 2009 metterà al centro dei suoi lavori i temi delle PMI e dell’infrastrutturazione nel Mediterraneo. Nel campo delle PMI l’Italia è fortemente impegnata, insieme ad alcuni Partners europei e mediterranei, a promuovere lo sviluppo di questo settore prioritario, che costituisce l’apparato produttivo prevalente nei Paesi mediterranei e può svolgere un ruolo trainante per l’economia della regione, connettendo crescita dell’occupazione e stabilità sociale. Il nostro progetto mira alla creazione, raccordandosi con i principali attori finanziari europei come la BEI e la sua facility mediterranea FEMIP, di un’agenzia, o rete, per le PMI ed il microcredito, finalizzata a facilitare l’accesso delle PMI al credito, garantire assistenza tecnica e fornire garanzie ai prestiti delle imprese. L’intero tema dell’infrastrutturazione e interconnessione nel Mediterraneo, con particolare riferimento alle reti di trasporto e alle reti energetiche, troverà anch’esso per il suo carattere strategico e la sua diretta incidenza sullo sviluppo dell’intera regione uno spazio centrale nel Forum di Milano, che sarà chiamato ad esaminarne i risvolti finanziari e la fattibilità dei progetti.  La grande rilevanza che attribuiamo a questa tematica è confermata dalla programmazione nel 2009 di un altro evento euro-mediterraneo organizzato a Roma dall’ANCE in collaborazione con il Ministero degli Esteri. La conferenza dell’ANCE sarà dedicata alle infrastrutture, con una attenzione speciale ai progetti relativi alle autostrade del mare e alle energie rinnovabili. Le infrastrutture energetiche e di trasporto sono inoltre strettamente correlate al tema della “sicurezza condivisa”, che è stato egualmente al centro dell’impegno italiano in occasione della Conferenza di Marsiglia, che su nostro impulso ha riconosciuto notevole spazio agli aspetti della “soft security”, con particolare riferimento alla sicurezza marittima e alla protezione civile. In parallelo alla nostra costante azione a favore di soluzioni pacifiche alle crisi regionali, in primis in Medio Oriente, riteniamo indispensabile affrontare insieme ai nostri Partners le molteplici sfide che interessano il Mediterraneo e che abbracciano una serie di problematiche, da quelle connesse alla navigazione fino a quelle relative alla prevenzione dell’immigrazione clandestina. Appare pertanto fondamentale sviluppare nel nostro partenariato un nuovo concetto di sicurezza, capace di trasformare il bacino del Mediterraneo in un’area di maggiore stabilità e cooperazione, senza erigere barriere tra le sponde nord e sud. A questo fine consideriamo essenziale un approccio globale e integrato in materia di sicurezza marittima, sicurezza dei trasporti energetici e delle infrastrutture, gestione dei disastri naturali, pesca illegale. Avendo in mente questo obiettivo l’Italia è pronta a lanciare alcune iniziative concrete. Nel maggio 2009 ospiteremo a Genova il Primo Forum Mediterraneo delle Guardie Costiere, sul modello di quello già esistente nella regione nordatlantica. L’evento rappresenta un’eccellente opportunità per avviare nuove azioni e approfondire la collaborazione nel campo della sicurezza della navigazione, del soccorso in mare, del controllo dei rischi ambientali e dell’inquinamento marino. Il Forum potrà inoltre sviluppare iniziative mirate alla creazione di un Centro Regionale Integrato per il controllo del traffico marittimo e la sicurezza delle infrastrutture portuali e dei connessi snodi ferroviari di trasporto. Abbiamo nel contempo acquisito un ruolo di primo piano in ambito UpM anche nel settore della Protezione Civile, dove l’Italia gode di un patrimonio di eccellenze che la pone come un attore di avanguardia nel Mediterraneo. In considerazione di queste particolari competenze al nostro Dipartimento di Protezione Civile è stata recentemente riconosciuta la guida del consorzio del nuovo programma (PPRD - Prevention, Preparedness and Response to Natural and Man-made Disasters 2008-2011) di Protezione Civile Euromed, che mira alla creazione di un sistema integrato tra le Protezioni Civili dei Paesi euro-mediterranei. Intendiamo sviluppare il potenziale di questo programma per allargare quanto più possibile la sfera delle relazioni con i Paesi Partners Mediterranei in questo settore vitale per la sicurezza regionale. Un altro aspetto cui attribuiamo particolare significato e che riteniamo possa contribuire a valorizzare la cooperazione euro-mediterranea è infine quello della dimensione territoriale. A Marsiglia, tenuto conto della rilevanza delle Regioni e degli enti territoriali nel nostro ordinamento e della spiccata vocazione mediterranea di molti di essi, abbiamo pienamente sostenuto la proposta del Comitato delle Regioni dell’UE per la creazione di un’Assemblea Regionale e Locale Euro-mediterranea (ARLEM), che riunirebbe i rappresentanti delle Regioni e degli enti locali dei Paesi UE e dei Paesi Partner Mediterranei su base paritaria. Al fine di sostenere questi processi abbiamo ugualmente avviato l’iniziativa per un incontro annuale dei Sindaci delle metropoli mediterranee. La prima riunione dei Sindaci delle principali città costiere mediterranee si svolgerà nell’autunno 2009 a Palermo, presieduta dai Sindaci di Palermo e Tunisi. Sono inoltre in fase di elaborazione altre iniziative per il settore culturale (Biennale del Mediterraneo), educativo (collaborazioni universitarie per la creazione dell’Area euro-mediterranea di alta formazione e ricerca) nonché di formazione professionale. I profondi cambiamenti che hanno caratterizzato i Paesi della sponda sud e i processi di riforma istituzionale dell’Unione Europea ci hanno portato a riconsiderare le fondamenta della cooperazione euro-mediterranea, al fine di renderla più rispondente alle sfide globali. L’Unione per il Mediterraneo, con il rilancio dell’iniziativa politica, con la concretezza della dimensione progettuale e il coinvolgimento della società civile, delle autorità territoriali e del settore privato rappresenta lo strumento per realizzare il salto di qualità tanto atteso nelle relazioni euro-mediterranee. L’Italia, che proietta il suo sviluppo e la sua prosperità in un Mediterraneo più integrato e solidale, non intende disperdere questa opportunità strategica ed è impegnata a fondo per valorizzarla attraverso un’azione coordinata che riunisce le migliori energie del nostro Sistema Paese.